COMMERCE INTERNATIONAL / MULTILATERALISME ET ACCORDS PREFERENTIELS, ENTRE TENSIONS ET COMPLEMENTARITES

« La stimulation du système commercial multilatéral est une nécessité impérieuse ». Par cette formule prononcée par Angela Ellard, Directrice générale adjointe de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) lors d’une allocution à Tokyo le 11 mars 2025, cette dernière a rappelé l’urgence de revitaliser un multilatéralisme commercial fragilisé et fragmenté par les évolutions contemporaines. Cette déclaration s’inscrit dans un contexte international où les négociations multilatérales ralentissent et où la prolifération des accords commerciaux préférentiels, à caractère régional, entre en concurrence avec l’objectif mondialiste de l’OMC.

Afin de saisir la nature et la substance de cet enjeu, il est nécessaire de revenir sur l’histoire du commerce multilatéral. Après la Seconde Guerre mondiale, le monde connaît une expansion rapide des échanges internationaux, mais aussi des tensions protectionnistes. En 1947, 23 pays signent le GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), premier cadre multilatéral visant à réduire progressivement les droits de douane et à encadrer le commerce mondial de manière non discriminatoire. Le GATT avait pour objectif principal de favoriser l’ouverture des marchés tout en limitant le protectionnisme, mais il restait centré sur le commerce des biens et ne disposait pas de mécanismes institutionnels robustes pour gérer les différends commerciaux. En particulier, son système de règlement des différends reposait largement sur le consensus des États parties, ce qui permettait à tout État mis en cause de bloquer l’adoption des rapports des groupes spéciaux ou d’en retarder l’exécution, neutralisant ainsi l’effectivité du mécanisme et limitant la portée contraignante des règles commerciales multilatérales.

Face à l’élargissement et à la complexification des échanges, l’OMC a été créée le 1^er janvier 1995 pour remplacer, parfaire et élargir le système du GATT. L’OMC constitue depuis lors le pilier du système commercial multilatéral, avec des objectifs précis ; promouvoir un commerce international ouvert, prévisible et fondé sur le principe de non-discrimination, garantir la sécurité juridique des échanges et faciliter la résolution des différends commerciaux entre ses membres. Cependant, parallèlement au cadre multilatéral de l’OMC, les États ont progressivement multiplié les accords commerciaux préférentiels (ACP), en accordant des avantages tarifaires ou réglementaires spécifiques à certains partenaires afin de faciliter les échanges ou de sécuriser des chaînes de valeur régionales. Cette dynamique traduit une stratégie de régionalisme économique, où les pays cherchent à renforcer leurs relations commerciales avec des partenaires choisis plutôt que de s’appuyer exclusivement sur les mécanismes multilatéraux. À l’exception de la Mongolie, tous les membres de l’OMC sont aujourd’hui parties à au moins un ACP, ce qui illustre l’ampleur de cette évolution et met en évidence la tension structurelle entre l’approche multilatérale universelle, fondée sur l’égalité de traitement et l’ouverture globale, et le régionalisme sélectif des ACP, qui privilégie des partenaires spécifiques et peut parfois contourner les règles ou l’esprit de l’OMC. Cette coexistence de cadres multilatéraux et régionaux reflète les compromis auxquels les États font face pour concilier souveraineté nationale, compétitivité économique et intégration dans l’économie mondiale [1].

Ainsi, cette coexistence entre multilatéralisme et régionalisme soulève une interrogation centrale, qui constitue la problématique de la présente analyse : dans un contexte où le commerce mondial est encadré par l’OMC, dans quelle mesure les accords commerciaux préférentiels influencent-ils le système multilatéral ?

Pour répondre à cette problématique, il convient d’analyser, d’une part, dans quelle mesure les accords commerciaux préférentiels peuvent contribuer au dynamisme et à l’adaptation du système commercial multilatéral (I), et, d’autre part, en quoi ils peuvent fragiliser le multilatéralisme universel porté par l’OMC (II).

I/ Les accords commerciaux préférentiels : un facteur de dynamisme pour le système multilatéral

Au-delà des critiques, les ACP servent de catalyseurs pour le commerce et l’innovation normative. Cette section explore d’abord leur impact sur l’ouverture et la fluidité des échanges (A), puis leur rôle de laboratoire pour de nouvelles règles commerciales et réglementaires (B).

A) Des accords régionaux ayant pour objectif de favoriser et d’accroître les échanges commerciaux

L’un des objectifs principaux des ACP réside dans leur capacité à stimuler le commerce entre les États signataires. En effet, en réduisant les droits de douane et en assouplissant les barrières non tarifaires, ces accords facilitent la circulation des biens et des services, tout en renforçant l’intégration économique régionale [2]. De plus, dans cette perspective de régionalisation, les ACP permettent de répondre à des impératifs politiques dans la droite lignée des intérêts des États. Bien que les ACP soient bilatéraux ou régionaux, ils peuvent être cohérents avec les objectifs plus larges de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), qui vise la libéralisation progressive du commerce à l’échelle mondiale [3].

L’article XXIV du GATT reconnaît explicitement la légitimité de ces accords, à condition qu’ils n’entravent pas de manière excessive le commerce des États tiers. Dans cette perspective, les ACP jouent un rôle de vecteur de libéralisation graduelle : ils ouvrent de nouveaux marchés, favorisent la création de chaînes de valeur régionales et préparent les États à des engagements commerciaux plus étendus. Le Rapport sur le commerce mondial 2011 souligne d’ailleurs que, dans un contexte où les droits de douane moyens sont déjà relativement faibles, les ACP répondent à des besoins économiques émergents, liés notamment à la complexification des réseaux mondiaux de production et à la facilitation des échanges [4].

Ainsi, même lorsque les négociations multilatérales stagnent, ces accords contribuent à maintenir une dynamique d’ouverture commerciale et à renforcer l’intégration économique internationale.

B) Les ACP en tant que véritable laboratoire d’innovation juridique et économique

Les ACP jouent également un rôle d’expérimentation, en constituant de véritables laboratoires d’innovation normative et économique. Au-delà des simples réductions tarifaires, ces accords intègrent souvent des règles dites « profondes », portant sur les normes sociales et environnementales, la protection des investissements, la coopération réglementaire, ainsi que le commerce numérique et électronique [5].

En ce sens, les ACP sont à l’avant-garde de l’adaptation du droit commercial aux transformations contemporaines de l’économie mondiale, caractérisées par la numérisation, la fragmentation des chaînes de valeur et la croissance rapide du secteur des services. Toutefois, cette fonction expérimentale suscite certaines critiques. Certaines organisations dénoncent le fait que certains accords de « nouvelle génération » privilégieraient les intérêts des multinationales au détriment de la souveraineté démocratique des États et des normes sociales ou environnementales [6]. Cette observation met en lumière la nécessité d’un encadrement multilatéral renforcé afin que les innovations introduites par les ACP servent véritablement l’intérêt général.

En outre, ces expériences normatives et économiques offrent un terrain privilégié pour tester l’efficacité de nouvelles approches avant leur éventuelle généralisation à l’échelle multilatérale. Par exemple, les ACP peuvent servir de modèle pour l’intégration de clauses sur le développement durable ou la responsabilité sociale des entreprises dans le commerce international, permettant d’identifier les mécanismes les plus efficaces et les éventuels effets pervers. Néanmoins, cette fonction d’« avant-garde » comporte un double risque : d’une part, elle peut accentuer les inégalités entre États en fonction de leur capacité à négocier et à mettre en œuvre ces normes complexes ; d’autre part, elle peut fragmenter davantage le droit commercial international si ces innovations restent circonscrites à des accords bilatéraux ou régionaux, au lieu d’être intégrées dans un cadre multilatéral cohérent.

En effet, les ACP illustrent une double dynamique au sein du système commercial international. D’une part, ils peuvent renforcer le multilatéralisme en stimulant le commerce régional, en favorisant l’innovation normative et en maintenant une dynamique de libéralisation lorsque les négociations multilatérales stagnent [7]. Comme le souligne Angela Ellard, « la stimulation du système commercial multilatéral est une nécessité impérieuse », ce qui indique que l’objectif n’est pas de supprimer les ACP mais de les articuler efficacement avec le cadre multilatéral [8].

D’autre part, ces mêmes accords peuvent fragiliser le principe universel de non-discrimination, en créant des avantages sélectifs pour certains partenaires au détriment d’autres, et contribuer ainsi à une fragmentation du commerce mondial. En favorisant des cercles commerciaux restreints, ils risquent de contourner les règles multilatérales et de générer des incohérences entre différents cadres normatifs, ce qui peut affaiblir la cohésion et la prévisibilité du système commercial international.

II/ Les accords commerciaux préférentiels : un obstacle au multilatéralisme universel de l’OMC

Les ACP, bien qu’autorisés et prévus par l’OMC, dérogent au principe fondamental de la non-discrimination entre membres, ce qui implique que leur multiplication soulève des questions cruciales sur l’universalité du multilatéralisme. Au sein de cette section, il convient tout d’abord d’analyser la façon dont ces accords contribuent à la régionalisation du commerce (A), puis comment ils remettent davantage en cause la logique de non-discrimination qui structure le système multilatéral (B).

A) Vers une régionalisation des échanges au détriment de la mondialisation

Dans un monde où le commerce mondial représentait près de 33 000 milliards de dollars en 2024 [9], les États cherchent à sécuriser leurs échanges par des accords bilatéraux ou régionaux plutôt que de dépendre uniquement du système multilatéral. Les ACP prennent principalement la forme d’accords de libre-échange (ALE) ou d’unions douanières, offrant à leurs membres des préférences tarifaires et non tarifaires afin de stimuler les échanges [10].

Un ACP constitue un « arrangement » entre États et a pour objectif de faciliter le commerce en accordant certains avantages, qu’ils soient tarifaires (comme la réduction ou suppression de droits de douane) ou non tarifaires (comme les allègements réglementaires, reconnaissance mutuelle des normes, facilitation des investissements). L’OMC n’interdit pas ces accords ; au contraire, elle les autorise dans la mesure où ils sont perçus comme des instruments favorisant la libéralisation progressive des échanges, permettant à certains États d’approfondir leur intégration économique à un rythme différencié, sans remettre en cause l’objectif général de libéralisation multilatérale poursuivi par l’OMC, ce qui témoigne de la souplesse relative du système multilatéral [11]. Ainsi, l’article XXIV du GATT prévoit que la création d’un ACP doit concerner « l’essentiel des échanges commerciaux » entre les parties [12]. Dans le cadre d’une union douanière, les États membres doivent harmoniser leur tarif extérieur commun sans augmenter globalement la protection à l’égard des pays tiers [13].

Cette flexibilité juridique a favorisé une prolifération rapide des accords régionaux et bilatéraux, notamment ALENA devenu USMCA, MERCOSUR, Partenariat économique régional global (RCEP), ou encore les nombreux accords conclus par l’Union européenne avec ses partenaires africains (Accord UE-Maroc, Accords entre l’UE et des pays de l’Afrique de l’Ouest et de l’Est CEDEAO, ESA), asiatiques (Accord UE-Japon EPA) ou latino-américains (Accord UE-Chili). Cette multiplication a créé une fragmentation du commerce international, parfois qualifiée de « spaghetti bowl effect », caractérisée par la superposition de règles d’origine, de normes techniques et de régimes préférentiels. Cette expression quelque peu caricaturale a été utilisée pour la première fois par l’économiste Jagdish Bhagwati en 1995 pour critiquer la prolifération des accords commerciaux bilatéraux et régionaux. Selon lui, la multiplication de ces accords crée une toile complexe de règles et de préférences superposées, à l’image de fils de spaghetti entremêlés dans un bol, ce qui complique les échanges et détourne le système du multilatéralisme [14]. Dans cette perspective, au sein ces ACR, pourraient être incluses des dispositions « extra-OMC », c’est-à-dire des mesures non prévues par l’OMC, ce qui risque de créer des incohérences, et d’affaiblir progressivement le rôle normatif et institutionnel de l’OMC.

Plutôt que de renforcer une ouverture mondiale universelle, ces accords tendent ainsi à régionaliser les échanges. Le commerce international ne se structure plus uniquement autour de règles communes applicables à tous, mais autour de blocs économiques interconnectés, dont les normes et avantages varient selon les partenaires. Cette évolution peut complexifier le multilatéralisme et limiter la capacité de l’OMC à jouer pleinement son rôle de référence normative du système commercial international, tout en soulignant les tensions entre logique régionale et logique universelle.

B) La remise en cause du principe de non‑discrimination, pierre angulaire du système commercial multilatéral

À mesure que les ACP se multiplient, le principe fondamental de l’OMC, la clause de la nation la plus favorisée (CNPF), se retrouvent confrontés à de nouvelles tensions. Cette clause, garante de la non-discrimination entre membres, voit son application contournée par des arrangements bilatéraux ou régionaux qui privilégient certains partenaires au détriment des autres.

La CNPF constitue l’un des principes fondateurs du système de l’OMC. Elle impose que tout avantage accordé à un partenaire commercial soit automatiquement étendu à l’ensemble des membres de l’Organisation, garantissant ainsi l’égalité d’accès aux marchés et la prévisibilité du commerce international [15].

Pour autant, les ACP dérogent explicitement à cette règle, puisqu’ils offrent des avantages tarifaires ou réglementaires exclusifs à certains États, créant une distinction entre membres « favorisés » et membres « non privilégiés » [16]. Certes, cette dérogation est encadrée juridiquement aux articles XXIV et V du GATT, mais même encadrée, introduit une rupture avec la logique de non-discrimination, qui est au cœur du multilatéralisme. Les ACP créent des discriminations structurelles entre partenaires commerciaux, favorisant certains États au détriment d’autres. Dans cette perspective, les ACP peuvent apparaître comme une faiblesse du système multilatéral, institutionnalisant des exceptions à la règle commune et contribuant à une hiérarchisation des relations commerciales internationales.

Cette tension entre multilatéralisme et accords préférentiels se traduit également dans les pratiques commerciales concrètes. Les ACP peuvent encourager la formation de blocs économiques régionaux ou bilatéraux où les échanges intra-blocs sont favorisés au détriment des partenaires extérieurs, créant ainsi des effets de distorsion sur les flux commerciaux mondiaux. À terme, cette logique peut fragiliser la cohésion du système commercial multilatéral, en incitant certains États à chercher des arrangements parallèles pour ne pas être désavantagés. De plus, elle peut compliquer la négociation de règles globales harmonisées, puisque les intérêts particuliers de certains États ou groupes d’États deviennent prioritaires, au détriment de la stabilité et de l’universalité des normes commerciales.

Ainsi, si les ACP contribuent à l’adaptation et à l’innovation du système commercial, leur prolifération sans coordination multilatérale risque d’affaiblir la cohésion et l’universalité de l’OMC, soulignant la nécessité d’un encadrement global renforcé.

[1] OMC, Rapport sur le commerce mondial 2011 – L’OMC et les accords commerciaux préférentiels, chap. C-D.

[2] OMC, Rapport sur le commerce mondial 2011, Genève, 2011, p. 45

[3] Ibid., p. 47

[4] OMC, Rapport sur le commerce mondial 2011, op. cit., p. 52

[5] OMC, Rapport sur le commerce mondial 2011, Genève, 2011, p. 89 ; Deblock, Le droit du commerce international, 2021, p. 134.

[6] Attac, Rapport sur les accords commerciaux de nouvelle génération, 2020, p. 22.

[7] OMC, Rapport sur le commerce mondial 2011, op. cit., p. 92.

[8] Ellard, A., Discours à l’OMC sur les accords régionaux, Genève, 2015.

[9] Le commerce mondial atteint un record à 33 000 milliards de dollars en 2024, porté par les services et les économies en développement, ONU Commerce et développement, 14 mars 2025

[10] CEVA Logistics, Glossaire – Accord commercial préférentiel.

[11] Article XXIV du GATT de 1994 ; OMC, Rapport sur le commerce mondial 2011

[12] Article XXIV, paragraphe 8 b), GATT 1994 ; OMC, Rapport sur le commerce mondial 2011.

[13] Article XXIV, paragraphe 5 a), GATT 1994.

[14] Les accords commerciaux, des contrats de partenariat très élaborés, Simon Wüthrich-Bovet, 10 septembre 2024

[15] OMC, Understanding the WTO: The Agreements, 2020

[16] Bhagwati, Jagdish, Termites in the Trading System: How Preferential Agreements Undermine Free Trade, Oxford University Press, 2008