Retour sur l’avis consultatif du TIDM relatif aux obligations des Etats en matière de changement climatique

Le 12 décembre 2022, les Coprésidents de la Commission des petits Etats insulaires sur le changement climatique et le droit international ont adressé au Tribunal international du droit de la mer (ci-après « TIDM » ou « Tribunal ») une requête pour avis consultatif portant sur les obligations des Etats en matière de changements climatiques. Cet avis est le premier découlant d’une série de demandes d’avis consultatifs devant les juridictions internationales : la Cour interaméricaine des droits de l’homme a été saisie par la République de Colombie et la République du Chili un mois plus tard le 9 janvier 2023 sur la question de l’urgence climatique et des droits de l’homme, tandis que la Cour internationale de Justice s’est vue présentée par l’Assemblée générale des Nations Unies une requête pour avis consultatif le 12 avril 2023 sur les obligations des Etats en matière de changement climatique.

Saisi pour la troisième fois d’une procédure consultative, le TIDM publie le 21 mai 2024 un avis beaucoup plus dense que ceux qu’il a rendus auparavant, témoignant ainsi de la complexité de la question du changement climatique en droit international. La procédure a aussi fait l’objet du plus grand nombre d’interventions pour un avis consultatif devant le juge de Hambourg, traduisant l’intérêt de la communauté internationale pour les problèmes liés au changement climatique. Dans cet avis, le TIDM a pu faire ressortir différentes obligations découlant des dispositions de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982 (ci-après « CNUDM », « Convention » ou « Convention de Montego Bay ») et considère que les émissions de gaz à effet de serre (ci après « GES ») constituent une pollution du milieu marin.

Dans cette étude sera traitée plus précisément la position du TIDM à l’égard de l’article 194, §1 de la CNUDM. L’article en question dispose : « Les Etats prennent, séparément ou conjointement selon qu'il convient, toutes les mesures compatibles avec la Convention qui sont nécessaires pour prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin, quelle qu'en soit la source, ils mettent en œuvre à cette fin les moyens les mieux adaptés dont ils disposent, en fonction de leurs capacités, et ils s'efforcent d'harmoniser leurs politiques à cet égard. ». Le Tribunal vient préciser le contenu des obligations découlant de l’article 194, §1 et notamment les mesures concernées par cette obligation (I), après quoi il leur confère la nature d’obligations de diligence requise, ce qui est compréhensible bien que décevant (II).

I/ LA NÉCESSITÉ DE MESURES GÉNÉRALES POUR « PRÉVENIR, MAÎTRISER OU RÉDUIRE » LA POLLUTION DU MILIEU MARIN

Au paragraphe 179 de son avis, le Tribunal est parvenu à la conclusion que les émissions de CES constituent une pollution du milieu marin telle que définie par la CNUDM. Dans un premier temps, le Tribunal affirme que comme l’affirment la CCNUCC ou les travaux du GIEC, les GES constituent bien une « substance » au sens de l’article 1er ,§1, 4) de la Convention de Montego Bay. S’il considère que les GES sont introduits de façon « directe » dans l’océan par l’homme en raison de ses activités, ça n’est pas le cas selon lui pour la chaleur bloquée dans l’atmosphère en raison de ces gaz. En effet, cette chaleur est considérée comme étant introduite de façon « indirecte ». Or la définition prévue la CNUDM prend en compte les deux types d’introductions dans le milieu marin. Concernant le critère des « effets nuisibles » de l’introduction de cette pollution dans le milieu marin, le TIDM considère évidemment que celui-ci est rempli en se fondant sur les données scientifiques attestant du réchauffement des océans, de l’élévation du niveau de ceux-ci ou encore de leur acidification.

Le Tribunal souligne via une interprétation découlant de la nature des termes utilisés « prévenir, réduire et maîtriser » dans les dispositions de la CNUDM que l’article a vocation à s’appliquer à la fois aux pollutions existantes mais aussi à celles qui pourraient survenir à l’avenir. Cela s’applique donc aux émissions de GES qui constituent une pollution marine. Or le Tribunal, conformément aux avis scientifiques qui lui sont communiqués, admet que la question des GES est difficile à articuler avec l’article 194, §1, notamment en raison des effets sur le long terme de celles-ci. Il précise donc que les dispositions dudit article n’imposent pas « la cessation immédiate de la pollution marine résultant des émissions anthropiques de GES ».

L’article évoque également l’adoption de mesures visant à atteindre cet objectif par les Etats membres. Si le TIDM au paragraphe 202 de son avis félicite les efforts conjoints dans le combat pour la réduction des émissions de GES, il pousse tout de même les Etats à s’investir davantage individuellement dans ce combat. L’Accord de Paris du 12 décembre 2015 qui est mentionné et cité à plusieurs reprises par le Tribunal démontre la prise d’initiatives conjointes des Etats. Les organisations régionales sont aussi à l’origine de règles relatives à la réduction des émissions de GES. L’Union Africaine en 2013 adoptait déjà l’Agenda 2063 dans lequel elle affirmait qu’elle « participera aux efforts mondiaux visant à atténuer le changement climatique ». L’Organisation des Etats Américains quant à elle a permis des engagements de la part de ses Etats membres en matière de réduction des émissions de GES lors du neuvième sommet des Amériques à Los Angeles le 9 juin 2022 par l’adoption de la déclaration « Accélérer la transition juste vers une énergie propre, durable et renouvelable ». Le Pacte vert pour l’Europe pose quant à lui les objectifs de l’Union Européenne qui vise la neutralité pour l’an 2050 après avoir atteint une réduction des émissions de GES de 55% d’ici 2030. Le Tribunal incite les Etats à agir individuellement, mais cela reste compliqué pour la question des émissions de GES sachant que des émissions à un endroit précis contribueront à un impact global sur le climat. Le cadre multilatéral est donc bien plus pertinent pour lutter contre ces émissions. Les Etats peuvent quand même fournir des efforts supplémentaires pour appliquer les textes déjà en vigueur.

Concernant la teneur de ces mesures, le Tribunal estime qu’il faut procéder à une interprétation large de l’article 194, §1 de la CNUDM. Ainsi, les mesures « nécessaires » comprendraient « les mesures indispensables pour prévenir, réduire et maîtriser la pollution marine, mais également d’autres mesures rendant possible la réalisation de cet objectif ». Cette interprétation permet donc d’élargir l’éventail des situations pour lesquelles des mesures doivent être adoptées, les termes «prévenir, réduire ou maîtriser » renvoyant à toutes les étapes de survenance du dommage environnemental, et de répondre de manière plus adéquate à l’urgence climatique.

Au paragraphe 204 de son avis, le TIDM rappelle l’article 194, §4 qui veut que de telles mesures ne sauraient causer une immission dans les activités exercées par un autre Etat conformément à ses droits et obligations découlant de la CNUDM. Si cette disposition précise qu’un Etat ne saurait s’immiscer dans les activités d’un autre Etat agissant conformément aux dispositions de la CNUDM, peut-être sous-entend-t-elle qu’un Etat pourrait intervenir dans les activités d’un autre Etat s’il ne respecte pas par exemple son obligation de « prévenir, réduire ou maîtriser » la pollution du milieu marin. Dans tous les cas, un tel scénario serait difficile à appliquer aux émissions de GES puisque le dommage n’est pas directement observable. Le Tribunal indique que les mesures en question viseraient surtout « à limiter autant que possible l’évacuation de substances toxiques, nuisibles ou nocives, en particulier de substances non dégradables ». Il prend également en compte les observations des Etats invitant à poser des critères objectifs de détermination de ces mesures en ce qui concerne les émissions de GES.

Parmi ces critères objectifs, les connaissances scientifiques en constituent un qui a été controversé au cours de la procédure devant le Tribunal. Pour certains, les connaissances scientifiques doivent constituer la seule référence dans la détermination des mesures à adopter tant que celles-ci permettent de tendre vers les objectifs déterminés par la communauté scientifique. Pour d’autres, raisonner de cette manière viendrait à donner une valeur juridique aux objectifs ainsi déterminés par la science en manquant de prendre en compte d’autres facteurs primordiaux dans la détermination des mesures à prendre. Si le Tribunal précise qu’il penche plus pour la seconde position, il ajoute également que l’absence de certitude scientifique ne permet d’échapper à l’obligation de prendre les mesures pour prévenir, réduire et maîtriser la pollution marine, l’approche de précaution imposant dans tous les cas l’adoption de telles mesures. Le Tribunal se prononce aussi sur les conventions pertinentes, notamment la Convention cadre des Nations Unies sur le changement climatique et l’Accord de Paris, et sur les moyens disponibles et les capacités des Etats, qu’il considère également comme des éléments à prendre en compte dans la détermination des mesures à adopter.

Le Tribunal conclut en indiquant que « L’article 194, paragraphe 1, impose aux États l’obligation juridique de prendre toutes les mesures nécessaires pour prévenir, réduire et maîtriser la pollution marine résultant des émissions anthropiques de GES, dont des mesures pour réduire ces émissions. Un État qui ne se conformerait pas à cette obligation engagerait sa responsabilité internationale. ».

II/ LA PRISE EN COMPTE DES CAPACITÉS DES ÉTATS EN DÉVELOPPEMENT DANS LA LUTTE CONTRE LA POLLUTION DU MILIEU MARIN PAR ÉMISSIONS DE GES

Le TIDM s’attarde aussi sur la question de la nature des obligations découlant de l’article 194, §1. La formulation choisie au paragraphe 233 de l’avis consultatif démontre clairement que le Tribunal considère l’obligation de prévenir, réduire et maîtriser la pollution marine comme une obligation de moyen. Dans son avis de 2011 relatif aux obligations des Etats dans le cadre des activités dans la Zone, le Tribunal avait déjà considéré comme une obligation de moyen celle « de veiller à ce que les activités menées dans la Zone [...] le soient conformément à la présente partie ». Or l’article 145, appartenant à la même partie de la Convention, pose l’obligation de protection du milieu marin. Il aurait été envisageable que le TIDM fasse évoluer sa position sur la nature des obligations relatives à la protection du milieu marin en les considérant dans l’avis de 2024 comme obligations de résultat. Mais ça n’a pas été le cas malgré l’urgence climatique. Derrière cela repose certainement l’idée que faire notamment de la réduction de la pollution marine une obligation de résultat serait trop contraignant pour les pays encore en développement, qui se verraient ainsi freinés dans celui-ci. Ce choix de faire des obligations découlant de l’article 194, §1 de la CNUDM des obligations de moyen seulement démontre donc le conflit entre protection de l’environnement et droit au développement des Etats. Les Etats ne se voient donc pas imposés une interdiction totale de polluer le milieu marin, seulement ils doivent adopter les mesures visant à « prévenir, réduire ou maîtriser » cette pollution.

En même temps, le TIDM vient parler à plusieurs reprises d’une obligation de « diligence requise », dont on ne saurait considérer qu’elle ait été violée du seul fait de l’existence d’une pollution si les efforts pour la prévenir ont été fournis. Il fait donc sens, notamment dans le cas précis des émissions de GES, que les obligations liées à l’article 194, §1 soient de moyen et non de résultat. Ce raisonnement n’est cependant pas aussi solide juridiquement pour les autres types de pollution, qui sont beaucoup plus maîtrisables que les émissions de GES. Il conclue ainsi : « le Tribunal estime que ce qui est exigé au regard de l’article 194, paragraphe 1, n’est pas de parvenir à la prévention, la réduction et la maîtrise de la pollution marine, mais de prendre toutes les mesures nécessaires à cette fin ».

Concernant ces obligations de diligence requise, le Tribunal reprend son avis consultatif de

2011 relatif aux obligations des Etats dans le cadre des activités dans la Zone pour indiquer que

les moyens à mettre en œuvre pour que celles-ci soient respectées varient en fonction de

différents éléments évolutifs : connaissances scientifiques, capacités technologiques, normes

du droit international pertinentes, risque de dommage ou encore l’urgence de la situation. En prenant en considération ces éléments, et notamment les rapports du GIEC, le Tribunal affirme que le niveau de diligence requise en ce qui concerne l’article 194 §1 est élevé, tout en indiquant tout de même que cette exigence de diligence requise élevée est à concilier avec les capacités des Etats. Il s’agit ici d’une prise en considération des situations des Etats en développement qui malgré le fait qu’ils soient les plus touchés par les impacts du réchauffement climatique n’ont pas forcément les moyens financiers et matériels nécessaires pour lutter contre ceux-ci.

Ceux-ci n’ont donc pas à prendre des mesures aussi poussées que des Etats développés qui ont les moyens nécessaires pour « prévenir, réduire ou maîtriser » la pollution du milieu marin.

Le TIDM soutient aussi que l’existence d’une obligation de diligence requise sous-entend une approche fondée sur le principe de précaution15, qui veut que les Etats prennent les mesures nécessaires pour limiter les dommages sur l’environnement d’une activité, ce même en l’absence de certitude scientifique sur le fait que ladite activité causera ledit dommage. Ce raisonnement est là encore la réitération d’une position adoptée dans l’avis de 2011 susmentionné. Or si l’on se réfère au principe 15 de la Déclaration de Rio de 1992, l’approche de précaution prend justement en compte les capacités techniques et financières des Etats.

L’application de l’approche de précaution dans le cadre de l’article 194 §1 permet de faire peser

sur les Etats une obligation plus lourde, car ils vont devoir obliger les acteurs sous leur

juridiction ou contrôle à prendre les mesures nécessaires à anticiper même les dommages

incertains. Ce principe a aussi fait l’objet d’une application par le Tribunal dans le cadre d’une

affaire contentieuse, à savoir celle du Thon à nageoire bleue opposant le Japon à l’Australie et

à la Nouvelle-Zélande, où le Tribunal avait ordonné au Japon de limiter sa pêche de l’espèce de

poisson en cause en raison de l’incertitude scientifique concernant l’évolution des stocks de

celle-ci. Si le Tribunal n’accorde que la nature d’obligation de diligence requise à celle

découlant de l’article 194 §1, il vient y associer des éléments qui font que les moyens à adopter

pour la respecter doivent correspondre à un seuil élevé de diligence en raison de l’urgence de

la question des changements climatiques.

Selon cet avis consultatif, les Etats ont donc le devoir de prendre les mesures pour prévenir, maîtriser et réduire la pollution du milieu marin qui découle des émissions de GES. Il ne fait cependant pas le choix de considérer cette obligation comme étant de résultat, dans l’optique de ne pas mettre en difficulté les Etats qui n’ont pas les moyens d’atteindre le résultat qu’aurait été celui attendu de l’application de l’article 194, §1. Il faut se satisfaire de la reconnaissance de cette obligation, même s’il aurait été préférable pour les Etats ayant les moyens appropriés de se voir imposé une obligation de résultat en vertu de cette disposition. Or il ne revient pas au juge international de déterminer quels sont ces Etats. Cela renvoie à une difficulté particulière liée au droit international de l’environnement : ce droit manque d’efficacité parce que les textes adoptés pour certains ne sont tout simplement pas juridiquement contraignants, parce que les dispositions sont vagues même lorsqu’elles sont contraignantes ou encore parce que les Etats mettent très rarement en jeu la responsabilité d’un autre Etat pour un préjudice environnemental à moins que leurs intérêts soient directement affectés.

Si le juge de Hambourg a été interrogé dans le cadre du droit de la mer, le futur avis consultatif de la CIJ concernera lui un éventail bien plus large de disciplines. On peut espérer de cet avis à venir une conception plus ambitieuse du droit à la hauteur des enjeux liés au changement climatique.